董战峰：13个省市出台政策推进环境污染第三方治理发布时间：2016-08-02 16:16:59 | 来源：永册电气

环境污染第三方治理是环境治理市场制度的重要创新。相较于传统治污模式，环境污染第三方治理是在环境污染治理工作中引入市场机制，通过排污者与市场上提供专业环境服务的第三方企业建立契约关系，排污责任主体把污染治理工作委托给专业的环境服务公司的一种治污模式，具有治污集约化、产权多元化、运行市场化等特征。

有效的环境污染第三方治理具有多方面的制度优势，可以显著降低政府执法管理成本，便于环保部门集中监管，减少企业的边际治理成本和达标排放成本，改进企业达标排放率，大幅提高治污效果，促进环保企业和环保产业发展。据统计，浙江省企业污染治理设施专业化运营后，达标排放率可达70%～80%以上，有的甚至可达到90%以上，与污染企业自行运营相比，达标率提高了30～50个百分点，运营成本节约了10%～20%。

第三方治理推进过程中，政府引导推动，地方试点探索先行，特色十分明显。

第三方治理模式本身并非是全新模式，在欧美日等发达国家，第三方治理已得到较为广泛的应用，取得了较好的实践效果。早在十年前，我国就在燃煤电厂脱硫脱硝领域开展了相关实践探索，并取得显著成效。一些大型工业企业和工业园区也尝试采用此种模式，以降低污染治理成本。

然而，我国环境污染治理长期沿用"谁污染、谁治理"的原则，一直都是排污企业作为责任主体自行开展污染治理，这样导致的结果是，第三方治理模式一直是部分企业或行业的探索性实践，犹如星星之火，尚未形成燎原之势。

以企业环境污染治理领域为例，企业污染治理社会化运营比例偏低，还不足5%。在环境问题十分突出，环境治理效率较低，环境质量与环境标准、人民期盼还有较大差距之际，国家及时部署了新的污染治理战略，标志之一就是十八届三中全会明确提出"推行环境污染第三方治理"，"污染者付费、第三方治理"，为推行第三方治理模式创造了政策环境，对我国环境污染治理制度从管制向市场互动模式转换提出了全新的制度要求。随后，国家和地方政府关于第三方治理的文件纷纷出台，第三方治理模式进入快速推广阶段。

尽管个别领域先行探索了有关第三方治理的实施路径，但我国长期以来形成的行政化主导治理模式，导致第三方治理市场的发育并不成熟，专业化的第三方治污企业还非常稀缺，供需之间的矛盾比较尖锐。同时，第三方治理作为一项管理制度创新，其最终"落地"，尚需面对诸多新问题和新挑战。基于外部条件和环境因素，第三方治理不可能一蹴而就，需要循序渐进。

我国在实践第三方治理过程中，对大规模推行保持谨慎态度，只在有条件的地区和行业首先启动改革试点示范工作，希望通过试点培育市场和优化机制，待条件成熟后加以推广。各地的积极探索，也是在试点中逐渐扩大第三方治理模式的规模。

部分地区先行先试，出台了本地的第三方治理文件。如上海市在多年实践基础上，先于国家出台本市指导意见，为环境服务产业特别是本地区的相关企业带来直接利好。

环境污染第三方治理是各领域开展环境污染治理的新选择，是促进环境服务业发展的有效措施，是生态文明制度建设的重要内容。目前社会各界对环境污染第三方治理有不同的理解和看法，有必要对其进行系统解析，明晰关键问题，避免地方实践探索走入误区。

一改革创新治污新模式

背景

在我国传统的"谁污染、谁治理"环境污染治理模式中，治污主体是产生污染的企业以及保障公共服务的地方政府。每一个排污者在进行日常生产运营的同时，还要全程负责污染治理设施的建设、运营，承担出现超标排放、污染事故等情况时的法律及相关经济责任。这种模式导致治污主体非常分散，不仅造成治污人力、物力资源的浪费，也不利于政府监管。例如，在印染企业集聚的地方，相比每家企业都去投资建设污水处理设备，不如设立一家环保服务企业，来处理区域内所有企业产生的废水污染，这就是环境污染第三方治理模式的雏形。

在市场经济发展的大背景下，为提高社会治理效率，政府在多方面引入市场经济的新模式、新机制，提高运营管理的水平、质量和效益。如何在市场经济的基础上推进全社会的生态环境保护，如何利用市场经济的规律和规则提高各部门对环境资源的配置效率等，都成为生态文明建设的重要问题。同时，企业污染物减排需求的增长、政府有效监管体系的构建、环保产业的发展，都为我国第三方治理的推广和普及提供了必要的条件。2013年11月12日，十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》首次提出"推行环境污染第三方治理"。

概念

环境污染第三方治理，是排污者通过缴纳或按合同约定支付费用，委托环境服务公司进行污染治理的新模式。在这一治理模式下，污染排放者或政府以治理委托合同等形式，将污染治理工作全部或部分委托给第三方治污企业，第三方治污企业再通过自身的专业知识能力实现被委托工程的污染治理，并从中获取利润。其中，合同所规定的治污效果可以是特定时间段内稳定的污染物达标排放，也可以是特定污染物排放削减目标值。第三方治理模式可以应用在工业园区环境治理、环境公用设施运营管理、工业污染治理、环境监测、生态修复等领域。

内涵

"治理"的传统含义基本上是作为国家的统治行为来使用的。但是从20世纪70年代开始，伴随着经济全球化浪潮和后现代主义思潮的兴起，"治理"的含义发生了深刻的变化。

1995年，全球治理委员会发表名为《我们的全球伙伴关系》研究报告，对"治理"的新含义做了非常明确的表述，指出："治理是各种公共和私人机构管理其公共事务诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续过程，这既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。它有四个特征：治理不是一套规则，也不是一种活动，而是一个过程;治理过程的基础不是控制，而是协调;治理既涉及公共部门，也包括私人部门;治理不是一种正式的制度，而是持续的互动。"

根据治理理论，公共服务供给的职责不仅仅限于政府，非政府组织和私人组织同样可为公共服务供给承担责任，甚至能达到政府无法企及的供给效能。可见，"治理"本身就不应是政府单方面的行为，而是多方的互动过程，环境治理当然也不例外。因此，在环境治理中引入第三方，符合"治理"本身的内涵。

之所以称之为"第三方"，是因为在独立的专业治污企业被纳入环境治理之前，我国传统环境治污模式中的主要参与者，只有以政府为代表的监管者和以工业企业为代表的排污者两方主体。从内容来看，"第三方治理"可以看作是"市场治理"，即通过引入市场机制，一方面将第三方治污企业引入环境治理的过程，并承担具体治理任务;另一方面将排污企业推向市场，使其成为治理市场上的需求主体。

第三方治理是在政府的宏观调控下，引导企业进入环境保护市场，扩大环保服务的有效供给，培育发展起一个健全的环境保护产品、技术和服务产业的体系，借助这个产业市场的力量，更有效地实现政府的环境保护目标。也就是说，在第三方治理模式中，按照污染治理"市场化、专业化、产业化"的导向，政府的角色定位，由原先的污染治理主导实施者转变为污染治理的引导合作者。重点是负责制定第三方治理的法律规范，建立完善相关制度，创新投资运营机制;加强政策扶持、激励，强化市场监管、环保执法，为广泛的第三方参与环境治理营造公正、公平的市场环境，也为社会资本进入创造平等的机会，提高资源配置效率。

从不同角度将环境污染第三方治理进行分类第三方治污企业是否拥有污染治理设施的产权"委托治理服务"模式：面向新改建项目，覆盖工程项目全过程，第三方治污企业全部或部分拥有治污设施产权。

"托管运营服务"模式：第三方治污企业不拥有现有治污装置、设施产权，只能接受排污企业托管，负责其治污设施运营管理。污染治理过程中环境服务供给方和需求方的合作模式企业合作：第三方治污企业与排污企业合作，共同治理排污企业造成的环境污染。

政企合作：政府与第三方治污企业合作，进行污水、垃圾处理等本由政府承担的环境公用设施领域的治污工作。环境解决方案服务是否提供除投融资之外的其他专业化服务综合环境服务模式：集投资融资、工程建设、设备集成、运营处理乃至负责最终的环境效果于一体的综合服务。

环境解决方案服务模式：为采购方提供环境规划、设计、监控、建设甚至运营等方案的服务。

二13个省市出台政策推进第三方治理

响应国家推行第三方治理的号召，自2014年以来，多个地方政府先后制定公布了本地区的第三方治理指导意见或实施意见。截至2015年12月底，全国共有13个省(自治区、直辖市)出台了环境污染第三方治理指导意见或实施意见、实施方案。从这13个省(自治区、直辖市)空间分布上看，中西部地区以及环境污染问题严重或环保产业发达的地区，第三方治理推行较快，通过出台政策明确了本地区推行第三方治理的具体目标、重点领域、主要措施等内容。

从第三方治理推行的领域来看，多数地区聚焦环境公用设施和企业(工业园区)。也有部分地区逐渐重视农村污染治理领域，如上海市、河北省、北京市和甘肃省。农村污染治理由于缺乏专业的运营队伍、运行费用高昂、只有投入没有产出、治污技术并不成熟、运行维护复杂等诸多问题，其运营状况差强人意，设施时好时坏，设备时开时停，不能真正有效控制环境污染。如果将第三方治理引入其中，将有可能提高农村污染治理设施运行效率。

地方负责牵头落实第三方治理工作的部门不尽相同。从推动第三方治理建立的机制来看，国家层面实行发改委牵头、其他相关部委配合的工作模式。地方层面大多也是实行省发展改革委牵头、其他相关厅局配合的工作模式。仅上海市和福建省实行市环保局/省环保厅牵头、其他厅局委配合的工作模式。但是，从笔者调研得知，由于第三方治理涉及产业、投融资、财税等问题，环保局牵头，在推进过程中相对吃力。

在出台意见的13个省份中，只有河南、黑龙江和吉林三省的文件中，在每一项管理措施后面都括号加注，明确了牵头部门和主要参与部门，这种分工明确的方式有力地推进了各项任务的贯彻落实。

国家层面高度重视第三方治理2013年11月党的十八届三中全会作出的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确指出：发展环保市场，推行节能量、碳排放权、排污权、水权交易制度，建立吸引社会资本投入生态环境保护的市场化机制，推行环境污染第三方治理。2014年4月国务院转发国家发改委《2014年深化经济体制改革重点任务意见》，提出推行环境污染第三方治理。

2014年11月国务院印发《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》，提出推动环境污染治理市场化。2015年1月国务院印发《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》，提出推动环境污染治理市场化。2015年3月2015年政府工作报告明确指出，要推行环境污染第三方治理。2015年4月《水污染防治行动计划》提出，以污水、垃圾处理和工业园区为重点，推行环境污染第三方治理。2015年9月《关于开展环境污染第三方治理试点示范工作的通知》提出，在全国环境公用基础设施、工业园区和重点企业污染治理两大领域启动第三方治理试点示范工作。

1.上海市

上海市提出，出台相关政策性文件，聚焦7大重点领域，全面推进电厂除尘脱硫脱硝、市政污水处理、电镀废水处理、有机废气治理、餐饮油烟治理、扬尘污染控制、污染源自动连续监测等重点领域第三方治理试点工作。到2017年底，进一步完善政策，基本形成统一开放、竞争有序、诚信规范的第三方治理市场机制，培育一批专业、创新、具有市场竞争力的第三方治理企业，形成一批污染有效治理、产业健康发展的可复制、可推广的制度经验。到2020年，第三方治理市场机制进一步完善，市场活力进一步加强，行业实力进一步提升，污染治理效率进一步提高。

要求通过提高污染排放标准和排污成本，增强防治污染和实施第三方治理的内生动力。出台锅炉、餐饮油烟等地方行业性大气污染物排放标准，完成船舶制造行业大气污染物排放标准和电镀等重点行业水污染物排放标准制定，修订大气污染物综合排放标准。以脱硫脱硝除尘等为重点，分行业研究出台环境污染治理设施运营管理的技术指南、导则和规范。同时，分步提高二氧化硫等主要污染物排污费征收标准，按照排放水平实施阶梯收费。

成立由上海市政府分管领导牵头，上海市环保局、市经济信息化委等部门分管负责人参加的环境污染第三方治理联席会议，加强对全市环境污染第三方治理工作的统筹协调、督促落实、跟踪评估和重大问题研究。

2.安徽省

安徽省明确，在污水垃圾处理设施建设运营、城镇污染场地治理、区域性环境整治和环境监测服务等环境公用设施，以及工业集聚区、高污染行业和重点污染监管企业等领域推行第三方治理，到2020年，基本建立推行第三方治理的相关政策制度。

严格环境监管执法，通过加快实施生态环保重大工程、推行排污许可及排污权交易制度、推行环境污染责任保险、培育第三方治污企业等手段，积极培育第三方治理市场。按照完善价格和收费政策、加大财税支持力度、创新金融服务模式、推进审批便利化、重点突破和整体推进相结合等方式，营造第三方治理的政策环境。

3.吉林省

吉林省提出，围绕环境公用设施、工业园区、重点企业等领域，推动建立排污者付费、第三方治理的治污新机制，到2017年初步形成适合全省的第三方治理典型模式。

以PPP(公私合营)、TOT(移交—经营—移交)等投融资模式开展第三方治理。对经营性好的城市(工业园区)污水、垃圾处理设施，采取特许经营、委托运营等方式引入社会资本，通过资产租赁、转让产权等方式盘活存量资产。对以政府为责任主体的城镇污染场地治理和区域性环境整治等，采取环境绩效合同服务等方式引入第三方治理，委托环境服务公司开展综合环境服务。在电力、钢铁等行业和中小企业，鼓励推行环境绩效合同服务等方式引入第三方治理。

对因污染物超过排放标准或总量控制要求，被环境保护部门责令限制生产、停产整治，且拒不自行治理污染的高污染、高环境风险行业企业，列出清单向社会公布，督促相关企业在规定期限内委托环境服务公司进行污染治理。

4.山西省

山西省以城市污水、垃圾处理等环境公用设施、工业园区、电力、钢铁、煤炭、焦化等领域为重点，进行第三方专业化治理。提出到2020年，重点领域基本形成第三方治理市场机制，污染治理效率和专业化水平明显提高，社会资本进入污染治理市场的活力激发。

加大执法惩处力度，将环境保护设施连续稳定运行、自动连续监测设施正常运行等纳入环境监管重点，着力查处污染治理设施或监测监控设施建而不用、时开时停等违法行为。对排污企业或第三方治理企业以篡改伪造监测数据等逃避监管的方式违法排污的，按照高限从严从重处罚，对相关责任人员依法追责。

省政府还将通过加大财税支持力度，对第三方治理模式给予支持。运用政府资金和政策，对符合条件的第三方治理项目优先申请中央资金;鼓励有条件的地区给予第三方治理项目投资和运营补贴或奖励。探索以市场化的基金运作等方式引导社会资本投入，落实好国家第三方治理企业税收优惠政策。

5.河北省

河北省把水泥、玻璃等"重点行业深度治理"列为与环境公共服务、工业园区集中治污、农村环境整治等并列的四大重点领域之一。提出到2017年，基本建立促进第三方治理的政策体系，到2020年，在全省治污重点领域、重点行业全面推开第三方治理。

鼓励排污企业引进第三方进行深度治理。第三方治理取得的污染物减排量，计入排污企业的排污权账户，由排污企业作为排污权交易和收益主体。适时适度提高污染排放标准，实行排污浓度和总量双重控制，实施污染排放在线实时监控，对超过排放标准和排污总量的企业限期整改，到期仍不达标的强制实施第三方治理。

要求环保部门定期公布第三方治污企业业绩、治理效果、履约情况等，并建立企业环保诚信档案，信用记录纳入全省公共信用信息共享服务平台，并与融资、担保等相关政策挂钩。依法公开第三方治理项目环境监管信息，对偷排偷放、数据造假等造成重大环境污染事件的失信企业，实施黑名单制度，实行联合惩戒。

6.陕西省

陕西省以环境公用设施、工业园区等为重点领域，提出到2020年，第三方治理工作成效显著，基本形成环境公共服务市场化供给体系，培育一批环境服务和污染治理企业。

实行投资、建设、运营和监管分开，对以政府为责任主体的区域性环境整治、生态环境修复以及城镇污染场地治理，采用环境绩效合同服务等方式引入第三方治理。鼓励全省各级政府引入环境服务公司开展综合环境服务，在空气质量、重点污染源监控等领域率先实现第三方运营维护。选择一批市、区、县开展综合环境服务试点;选择一批省内工业园区、工业聚集区和省属大型国有煤电、水泥、化工等重污染企业，开展污染第三方治理试点。

7.黑龙江省

黑龙江省以城市污水、垃圾处理等环境公用设施、工业园区以及电力、建材、化工等重点行业企业为重点开展第三方治理。到2017年底，初步建立第三方治理的相关政策制度体系，第三方治理业态初见成效。到2020年，第三方治理模式进一步成熟，环境公用设施投资运营体制改革不断深入，全省生态环境保护第三方治理效果极大改善。

明确要求环境公用设施一律采用公开招标或竞争性谈判方式确定特许经营方或委托运营方。研究制定第三方治理诚信考核机制及退出管理办法。健全政府、投资者、公众等共同参与的监督机制，严格执法，实行准入、运营、退出全过程监管。

建立黑名单制度和失信惩戒机制，将技术服务能力弱、运营管理水平低、综合信用差的环境服务公司列入黑名单，定期向社会公布。督促第三方治理企业如实向社会公开其受委托实施的环境污染治理项目建设、运行及主要污染物排放情况等信息，主动接受社会公众和舆论监督。

8.甘肃省

甘肃省提出，到2017年，将在35个省级以上开发区，城镇生活污水、生活垃圾以及重点工业行业污染、重大项目建设、农村环境综合治理等领域，推进污染第三方治理试点，初步建立第三方治理政府引导推动机制，基本形成环境污染第三方治理市场机制。

为了引导建立第三方治理市场，甘肃将分年度在全省征集项目，重点推进脱硫脱硝除尘设施改造、挥发性有机物污染治理、燃煤锅炉节能环保提升、工业厂地搬迁地治理、重金属污染治理、尾矿库隐患治理等领域的第三方治理，并且通过加强在线实时监测监控，倒逼企业引入第三方治理。

同时，积极培育第三方治污企业，引导和鼓励钢铁、电力、水泥等企业依托自身技术优势和管理经验，成立第三方治理专业公司，开展专业化环保服务。鼓励各级政府投融资平台和社会资本建立混合所有制企业，参与全省第三方治理，支持各地引进国内外知名环保企业，在甘肃开展形式多样的第三方治理业务。

9.青海省

青海省以环境公共服务、工业园区集中治污和重点行业企业治理等三大领域为重点，主要集中在城市污水处理、危险废物和医疗废物集中安全处置、农牧区生活垃圾污水处置、社会化环境监测等，在工业园区和工业集中区及火电、钢铁、水泥等行业企业推进第三方治理，营造有利的市场和政策环境，吸引和扩大社会资本投入，分年度有重点地推进环境污染第三方治理工作。

通过继续完善生活污水、垃圾处理处置等价格收费制度，引导推动商业银行为环境污染第三方治理企业提供融资服务。加强第三方治理项目前期评估论证工作，积极推进在政府统一的政务审批平台上实行审查制度，为第三方治理提供政策保障。通过强化组织协调、技术创新和制度建设，提升治污水平，并按照因地制宜、以点带面、分步推进的思路，在各地市、重点园区和省属大型国有企业，先行开展第三方治理试点。

10.北京市

与其他省市集中于"大工业"、垃圾污水等传统污染治理领域不同，北京市把餐饮、汽修等行业和流域综合治理、农村环境整治等公共领域纳入第三方治理，实施分类推进。

具体来说，针对餐饮、汽车修理等量大面广的"小散"企业，支持排污单位委托第三方治污企业采取分散收集、集中处理处置或再生利用的模式，处理餐厨垃圾、废弃机油、废旧电瓶等废弃物。在流域治理、农村环境治理等领域，推广环境绩效合同服务模式。在城镇污水、生活垃圾处理等领域，采取特许经营、委托运营等方式，引入社会资本运行存量设施。

北京市提出，到2018年，重点领域第三方治理试点工作取得明显进展;到2020年，第三方治理取得显著进展，基本形成高效、优质、可持续的市场体系和完善的治理机制，涌现一批创新性强、国内领先、具有国际竞争力的专业环境服务机构，环境污染治理效率和专业化水平明显提高，为改善京津冀地区生态环境质量作出更大贡献。

11.河南省

河南省以环境公用设施、产业集聚区等领域为重点推行第三方治理。提出到2020年，重点领域第三方治理取得显著进展，污染治理效率和专业化水平明显提高，社会资本进入污染治理市场的活力进一步激发。

明确指出，排污企业依法向第三方治污企业购买环境服务，承担污染治理的主体责任。第三方治污企业按签订合同开展污染治理，承担约定的污染治理责任。省政府还将通过加大财税扶持力度，积极稳妥推进水、电、气等资源型产品价格改革，落实促进节能环保的电价、供热价格、污水处理费等政策。2016年底，前各省辖市、省直管县(市)要按照国家部署，将污水处理费征收标准调整到位。

12.四川省

四川省以环境公用设施、工业园区等领域为重点，推动建立第三方治理新机制。提出到2020年，全省重点领域第三方治理取得显著进展，污染治理效率和专业化水平明显提高，社会资本进入污染治理市场的活力进一步激发，规范有序的第三方治理市场机制进一步完善，培养一批创新能力强、运营管理水平高、具有强劲市场竞争力的环境服务公司。

鼓励社会资本采取合资合作、混合所有制、资产收购等方式，参与城镇污水、垃圾处理设施建设和运营。对以政府为责任主体的城镇污染场地治理和区域性环境整治等，鼓励采用环境绩效合同服务等方式引入第三方治理，加快推进城镇污水、垃圾处理设施类项目试点。

规定排污企业承担污染治理的主体责任，第三方治污企业承担污染治理责任，双方应依法签订环境服务合同。鼓励通过第三方支付平台管理治污资金，保障排污企业权益和第三方治污企业合理收益。

同时，强化监管，依法公开第三方治理项目环境监管信息，依托"互联网+"，实现在线监测和能源管理中心的互联互通，提高监测能力。

13.福建省

福建省提出，以环境公用设施、重点区域和重点行业污染治理、生态环境综合整治领域为重点，吸引社会资本投入生态环境保护，推进环境污染第三方治理，并适当加大财税支持力度。提出到2017年，促进环境污染第三方治理的政策体系基本建立，到2020年全省治污重点领域第三方治理取得显著进展。

各级财政要有效统筹财政资金，对环境公用设施、开发区及工业园区等第三方治理项目，通过政府购买服务或安排专项补助予以支持。第三方治理企业开展的项目符合《资源综合利用产品和劳务增值税优惠目录》的，享受国家规定的增值税即征即退优惠政策。积极支持符合条件的第三方治理项目申报中央资金补助。

三推行第三方治理尚有难题待解

推行第三方治理对提高污染治理效果、改善环境质量、促进环保企业和产业发展具有重要意义，但是结合现阶段的具体情况，其推广还面临一些难题，急需认清这些核心问题。

责任界定要清晰

新环保法第65条规定，从事环境监测设备和防治污染设施维护、运营的机构，在有关环境服务活动中弄虚作假，对造成的环境污染和生态破坏负有责任的，除依照有关法律法规规定予以处罚外，还应当与造成环境污染和生态破坏的其他责任者承担连带责任。但是，连带责任如何承担，法律并未明确规定。

可见，排污企业和第三方治污企业的责任归属不清，制约机制不健全，相关方权益难以得到有效保障，可能存在忽视责任义务、出现问题推诿扯皮的现象，甚至相互勾结偷排漏排。地方环保部门对环境监管对象是否应该包括第三方治污企业存在疑问，认为如果监管对象扩大到第三方治污企业，就增加了监管工作的复杂性。排污企业在委托第三方治污后依然承担多重责任，也就缺乏了主动开展第三方治理的动力。

执法能力建设要加强

推行环境污染第三方治理，离不开严格的环境污染治理监管。第三方治理模式的低成本投入优势只有在守法的环境下才能成立，而当违法成本远低于守法成本时，守法环境就会被打破，排污企业很可能选择不治污或不达标排放，第三方治理的"低成本"就没了优势和吸引力，必然会打消排污企业购买第三方治理服务的积极性。

我国目前环境管理能力不足，执法主体和监测力量分散，环境监测、监察执法、监督工作基础薄弱，人员不足，体制机制不畅，缺乏有效的监管手段，环境监管难以到位，违规追责不严格，排污企业违规偷排、超标排放现象屡禁不止，钢铁、建材、化工等重污染行业或工业园区内的企业长期不达标排放。引入第三方治理企业后，环境监管部门如何监管这些企业，也缺乏有效的监管办法、监管程序和服务管理规定等。在这种情况下，排污企业治污动力不足，缺乏购买第三方治理服务的主动性，第三方治理的市场基础难以形成。

评价体系要形成

为了贯彻落实《关于取消和下放一批行政审批项目的决定》(国发〔2014〕5号)文件精神，2014年7月4日，环境保护部决定对2012年4月30日发布的《环境污染治理设施运营资质许可管理办法》(部令第20号)予以废止。这意味着从行政审批角度降低了污染治理专业企业进入相关业务领域的门槛，也就是说，任何企业均可以进入第三方治理市场。但是目前我国环境污染治理行业总体尚处于发展阶段，龙头企业及综合实力较强的专业企业数量较少，排污企业选取委托合作方时，缺乏有效的判断依据，如果规制不到位，可能致使市场无序竞争。

第三方企业的融资机制要完善

根据"三同时"制度要求，排污企业防治污染的设施，应当与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用。但现实中，大量的排污企业自己设计建造污染防治设施时，缺乏技术能力和资金来源。如果让排污企业付费以承担间接治理环境污染的责任，而引入专门的第三方公司来替代其履行环境污染治理责任，又会存在一些困境。基于环境污染致害的长期性、潜伏性等特征，尤其是在一些突发的大规模环境污染事件中，专业化环境污染治理第三方往往没有足够的资金，来购置规模较大的污染防治设施，或对影响广泛的环境污染事件的治理力不从心。

激励引导政策要到位

第三方治污企业往往是民营企业，是技术立本，可抵押资产较少，从商业银行获得信贷资金支持的难度较大，普遍面临资金短缺、贷款难等问题，享受的财政资金、收费、价格等优惠政策也有限。同时，排污企业将环保项目委托给第三方治污企业后，治污企业需纳税。污染超量减排、污染治理设施建设改造等补贴政策对象是排污企业，而实际承担治理工作的第三方治污企业未能享受政策优惠。

若环境管理要求低，排污企业支付的环境成本低，就会缺乏进一步减少污染排放的动力，在购买环境服务后，虽然可以通过改进生产工艺减少自身污染排放量或降低排放浓度，但是在当下排污权交易市场尚未发育成熟时，这部分价值可能难以得到市场认可，这可能导致排污企业缺乏改进生产工艺的动力和行动。

四为第三方治理铺好路

推行第三方治理是生态文明制度建设的重点内容。我们应该坚持发挥市场机制作用与加快政府职能转变相结合，坚持强化约束机制与完善政策引导相结合，坚持市场培育和规范管理相结合，促进环境污染第三方治理模式在环境公用设施、工业园区、企业等领域更好地推行。

培育市场环境

强化政府的引导作用，积极创造条件形成统一开放、竞争有序、诚信规范的市场环境，促进第三方治理健康发展。

一是明确相关方责任。尽快从立法上明确企业之间的连带责任，明确规定排污企业和治污企业的相关权责。排污企业承担污染治理的主体责任，与第三方治污企业签订环境服务合同，明确委托事项、治理边界、责任义务、监督制约等事宜，并对第三方治理行为实施有效监督。第三方治污企业按照有关法律法规和标准以及合同，开展污染治理，实现达标排放，因管理不善、弄虚作假造成环境污染的，依法承担相关行政法律责任和连带责任。对排污企业委托治理内容与实际排放情况符合、主要责任在第三方治污企业的，可适当减轻对排污企业的处罚。对排污单位委托治理内容与实际排放情况严重不符的，第三方治污企业应当进行监督和检举。

二是严格环境监管执法。全面落实环境保护法律法规，严格执行污染物排污标准，完善监测监管制度。将环境保护设施连续稳定运行、自动连续监测设施正常运行等纳入环境监管重点，着力查处污染治理设施或监测监控设施建而不用、时开时停等违法行为，加大重点治污力度，加大对环境违法行为的惩罚力度，提高违法成本。积极引导排污企业实施第三方治理，特别是做好对技术水平低、治污能力弱、达标难度大的企业引导。健全环境违法案件行政执法与刑事司法的衔接机制，依法加强对环境污染犯罪的惩处，同时完善环境污染治理修复行政代执行操作规程。

三是健全第三方环境监测服务体系。扩大重点污染源自动在线监测的实施范围，加强实时监控，对污染排放实施严格监控，堵塞偷排偷放漏洞。实施政府出资购买第三方监测服务，加大专项资金对环保监测体系建设支持力度。完善智慧环保、大数据应用系统建设，发挥现代科技手段的作用。扶持有实力的环保企业投资环境监测服务，支持企业做大做强。

四是形成第三方治污企业评价和诚信机制。充分发挥环境污染治理行业协会的自律作用，制定行业标准和规范、组织行业评价和认证，开展自律检查等，建立第三方治理评价体系和评价标准。建立企业环保诚信档案，信用记录纳入企业诚信系统和社会公共信用服务平台，并作为融资、担保等经济活动的重要参考信息。对偷排漏排、数据造假、治理设施不运营等造成重大环境污染事件的失信企业，实施黑名单制度，并予以曝光，在政府采购、工程投标、用地审批、融资、财政奖励补贴等方面依法采取限制或禁止措施，对不良记录的第三方企业停止一切优惠政策，促进第三方市场的诚信经营。

构建资本投入引导机制

着力支持第三方治理项目的资本投入，拓展融资渠道，提升融资能力，增加环境基本公共服务有效供给。

一是加强资金支持。充分结合专项资金，优化调整使用方向，对采用第三方治理的项目予以适度政策倾斜。综合采用财政奖励、投资补助、融资费用补贴、政府付费等方式，支持环境公用设施第三方治理项目实施。在资金使用方式上，要充分考虑项目的需要，逐步从"补建设"向"补运营"、"前补助"向"后奖励"转变，强化财政专项资金使用的灵活性，最大限度地发挥环境保护专项资金的引导作用，带动社会资本投入环境保护项目。

二是探索建立基于绩效的动态补贴机制。对项目收入不能覆盖成本和收益，但社会效益较好的政府和社会资本合作项目，可通过运营补贴、资本补助以及依法依规配置土地等经营资源等方式，稳定投资回报。设置项目运行绩效目标并加强后续绩效目标考核，资金补贴标准要以绩效评价结果为依据，综合考虑产品或服务价格、建造成本、运营费用、实际收益率、财政中长期承受能力等因素合理确定，以绩效考核带动资金监管。

三是加强融资支持。鼓励金融机构为相关项目提高授信额度、增进信用等级。创新信贷服务，支持开展排污权、收费权、购买服务协议质(抵)押等担保贷款业务，探索利用污水、垃圾处理等预期收益质押贷款。创新环境金融产品，为重大环保工程提供长期稳定、低成本资金支持。积极推进环境保护基金、融资担保基金、融资租赁等环境金融服务试点。支持重点领域建设项目开展股权和债权融资。

四是鼓励建立环境保护基金，重点支持第三方治理项目。基金的来源是征收排污费、专项污染治理资金、国有资产拍卖资金等，同时充分调动社会资本投入生态环境保护的积极性，实现滚动增值、多方参与、资金放大、持续高效。环境保护基金可以采取无息或低息贷款方式优先贷款给实施第三方治理的排污企业或环保企业，缓解第三方治理项目建设的资金短缺瓶颈问题。在一定条件下，可以适当延长周期，以适应污染治理项目周期长的特点。在环保企业项目运营期内，企业须按期足额偿还环境保护基金的资金，保证基金的滚动发展。

加强政策引导和激励

第三方治理产业在我国尚属市场新兴行业，需要不断健全和完善政策体系，强化政策引导扶持力度，形成有效政策激励机制。

一是强化经济政策激励。将第三方治理作为生产性服务业、节能环保产业、战略性新兴产业的重要组成部分，制定和完善扶持第三方治理模式推行的相关税收、奖补、土地、人才、服务平台建设等产业扶持政策，做好支持名录的细化和解释，有效发挥资金、技术、信息等要素集聚效应。比如限期对承担第三方治理项目的治污企业实施增值税的即征即退政策，单独核算其所得收入并对所得税减征，免征房产税和土地使用税等。

二是健全环境管理政策体系。按照有利于督促配套建设污染治理设施原则，完善"三同时"制度，明确排污企业和治污企业在环保设施的设计、施工、投产使用中的相应要求。依法实施排污许可证制度，推进总量控制前提下的排污权交易制度的建立与有效实施，加快推进排污权基本账户的建立，明确规定第三方治污企业取得的污染物减排量，计入排污企业的排污权账户，由排污企业作为排污权的交易和收益主体。创新排污权融资手段，建立排污权租赁、交易、抵押等制度，引导企业加大污染治理与减排领域的投入。做好环境税替代排污费征收的衔接试点，逐步提高环境资源成本价格，推动排污单位提高生产效率，减少资源、能源消费;或者通过提高排污企业产品价格，将成本转嫁给消费者，减少最终消费，实现节能减排。健全企业"领跑者"制度，对能效、排污强度达到更高标准的先进企业给予资金鼓励。推行环境污染责任保险制度，引导保险机构开展环境污染责任保险和其他相关保险业务，推进环境高风险领域建立环境污染强制责任保险制度。

三是完善环境标准体系。以工业企业治污、污水处理、重金属污染治理等为重点，分领域、分行业研究制定污染物排放标准及相应的环境污染治理设施运营管理的技术指南、导则和规范，提高排放标准。按照"逐步反映污染治理成本"和"实施排放水平阶梯式收费标准"的要求，分步提高主要污染物的排污收费标准，加大排污成本。

四是推进审批便利化。严格执行国家和省简政放权相关规定，建立第三方参与程序和进出门槛清单，让第三方治污企业能够清楚参与何种竞争，并自行决定是否参与。营造建立政府审批清单，改进审批方式，提高审批效率，推进审批便利化，鼓励有条件的地区建立联合审查制度，在政府审批平台上实行并联审批。

完善信息公开和社会监督机制

鼓励地方或行业协会建立第三方治理信息服务平台，推动排污企业污染治理和排放信息公开，加大排污企业自行监测和监督性监测信息的网上公开力度。鼓励企业主动公开删除涉及国家秘密、商业秘密等内容的第三方治理合同。及时公布排污企业环境违法信息，对涉及的第三方治污企业一并予以公开。定期开展对环境保护设施运营的绩效考核，并向社会公告结果。完善有奖举报制度和投诉受理机制，鼓励环境公益诉讼，积极引导新闻媒体、公众和民间机构参与环境污染治理的社会监督。

加大以点带面示范推广力度

建议各地及时制定推进第三方治理工作计划或方案，优选重点地区、重点行业，开展试点示范工作，大胆尝试。在城镇污水处理厂、生活垃圾处理厂和危险废物处置场等环境公用设施运营服务中，优先引入市场机制，推进环境基础设施服务的社会化运营和特许经营。在工业园区、农村和重点行业，开展环境保护设施社会化运营试点，提高社会化运营比例。开展试点项目的绩效考核，在重点领域试点推进积累经验的基础上，进一步完善政策机制，带动面上推广，培育出一批专业、创新、具有市场竞争力的第三方治污企业。

五巧妙引入社会资本

英国

为了摆脱公共支出不断扩大、财政资本预算有限、公共投资项目采购"超期"和"超支"等困境，英国较早运用了特许经营、PFI(私人融资计划)和PPP等模式，实行环境治理市场化运营。特许经营以政府和私人机构之间达成协议为前提，由政府向私人机构颁布特许，允许其在一定时期内筹集资金建设某一基础设施，并管理和经营此设施及其相应的产品与服务，一般是"使用者付费"项目。

PFI通常是"政府付费"的项目。在此模式下，私营企业或私有机构利用自己在资金、人员、设备技术和管理等方面的优势，主动参与基础设施项目的开发建设与经营，以从政府方或接受服务方收取费用的方式,回收成本并获取收益。

自1992年以来，英国在政府垄断的公共领域中，改革公共部门传统的集权方式，鼓励私人资本通过竞标承担公共事务，形成了以私人融资活动为特征的低成本高质量的公共产品供给体系。PFI模式几乎涉及包括环境治理在内的所有公共领域。

1997年，英国在财政部门设置PFI专门机构，并围绕PFI创新发展出PPP模式，目的是通过公私合作提高公共投资的专业管理水平，拓宽公共融资渠道，延伸私人投资领域，确保公共投资项目的顺利开展和实施。

1998年，公共政策研究所(IPPR)成立了公私伙伴委员会，以评估PPP项目的绩效。目前，英国的基础设施较少采用特许经营，多数情况下选择PFI模式。据统计，自1998年至2002年，英国公共基建项目中的公私合作项目达到131亿英镑，其中涉及环境、运输及地区建设项目36亿英镑。公私合营计划为英国公共基建项目引进了市场资金和更好的管理方法，并确保了基建项目在预算之内准时完成。

为保证公用事业市场化的有序运行，英国政府还制定了《电信法》、《煤气法》、《自来水法》、《电力法》等相关法律法规，不再直接干预企业的日常生产经营活动，企业根据政府颁发的有关条款，按照市场经济原则开展生产经营。因而，英国在公共事业领域实现了企业经营机制的根本性转换。

美国

美国采用环境绩效合同服务来清除地下储存罐泄漏所造成的场地污染。美国有39个州将地下储存罐列为地下水污染的主要污染源，防控地下储存罐泄露及清除已经受到污染场地的任务十分艰巨且复杂。

为了尽快清除地下储存罐泄露所造成的污染，美国采取了多种有效措施，其中环境绩效合同服务(Pay For Performance Contracting，简称PFP)被认为是三大最具创新性和最值得注意的解决方案之首。传统的污染清除通常以环境服务公司投入的时间和材料为标准来支付相关费用，而不管环境效果。

在PFP模式下，政府对合同环境服务的采购以环境绩效为核心，政府事先确定具体的污染降低目标，并通过招标选择环境服务公司，环境服务公司在达到具体减排目标后会获得约定的金额报酬。

项目招标时，满足环境修复符合资质要求的环境服务公司，根据政府拟招标污染清除相关信息，提交包括污染清除方法、预计完成时间和总成本报价方案，政府据此选择。选定的环境服务公司要提交一份详细的修复计划，同时提交履约保证书或不可撤销信用证。有关部门批准修复计划并在工作开展之前，将建议的修复行动向公众公开。

根据美国环保局网站，截至2011年9月，美国已经清理了超过82.4%的污染场地。从实践效果看，PFP项目取得了预期的效果，不仅减少了清除所需时间，而且还在获得同样甚至更好清除质量的同时，降低了费用支出。在此过程中，政府的职能由参与污染修复转换为为项目实施提供服务和监管。

日本

一直以来，日本是以政府为主体提供着各种公共服务。直到20世纪90年代，随着公共服务领域一系列问题的出现，单靠政府财政难以有效提供精细的服务。于是，加大吸引社会资本，促进政府和企业优势互补的公私合作模式在日本逐步兴起。

在借鉴英国PFI后，日本发展形成了政府导向型的新型公共服务供给模式。即在提供公共服务过程中，灵活使用市场机制，在"社会能做的事交给社会去做"的原则指导下，根据公共服务属性，通过委托、PFI、独立行政法人等措施，激发公共部门、私营企业与非营利组织等各服务主体的积极性，提高行政效率及公共服务的质量。实际上，也就是向社会开放历来以政府为中心提供的公共服务领域。

环保服务企业参与公共服务的途径如下：一是与特定的环保服务企业签署合同，前提是该企业具有实际成绩、经验和技术。二是市町村经过事前审查，选出拥有所要求能力的公司，根据各家公司的方案来做出决定，实施"特定竞标"。三是就竞争价格和业务内容广泛征集各种环保服务企业，然后选择最廉价的，即"一般竞标"。

日本政府制定了一系列政策法规，来推动公共服务向社会开放。1999年通过了《民间融资社会资本整备(PFI)法》，相继发布了公共服务改革的政策框架与推进PFI实施的五个"指南"等。在鼓励企业发展政策制定方面，日本政府一方面强制企业遵循新的制度从事生产经营活动，另一方面通过减税和补助金等经济手段，鼓励企业将资源转向新的产业。在私营企业从业资格方面，日本制定了严格的审核、认定和规范制度，要求提供环保服务的公司具有相应的资质。

德国

德国在环保领域坚持"谁污染、谁付费"原则，即污染处理费用由产生污染的企业或公众来承担。与美国和英国倾向购买环境服务不同，德国在公共事业中引入市场化治理相对谨慎，一般仅将可竞争、可计量的事业型公共物品领域委托给治污企业，社会性服务则委托给不同性质的公益性团体。

德国政府部门提供生活垃圾处置公共服务，有以下不同的运营模式：一是传统社区治理模式，即由一个或邻近的几个城市或地区的政府成立一个管理机构，共同拥有并管理一个或多个垃圾填埋、焚烧或堆肥的工厂，管理机构的管理人员为当地的官员或代表，所有事项需经政府部门批准。这种模式效率低下，也逐渐被淘汰。

二是在上述模式的基础上，政府成立专门的企业，负责运营垃圾处理，效率有所提高，但企业在法律和经济上没有独立的人事权。

三是行业组织模式，即一定区域内的代表为了共同的任务与目的，成立专门处理某些专业事宜的民间协会组织。通常，一个行业组织可以专门负责好几个地区的垃圾处理事宜。尽管行业组织模式的自主成分、决定权与社区模式相仿，但强调社区之间的相互协调与专业人士的参与，更有经济性。

四是自营企业模式，即政府成立具有独立法人的股份有限责任公司。这样既能够保证地方社区的利益，也能以高效的私营公司方式进行决策和运营。

五是混合模式，即成立垃圾处理股份公司，其中大部分的股份由政府掌握，剩余股份则由一个或多个环保企业掌握。这种模式可以将公共利益与私营合作伙伴的盈利与效率需求相结合，但也往往会因此导致分歧。

目前，德国政府越来越鼓励私营企业进入公共服务领域，同时也采取了一些方法措施，如成本-收益分析、招标管理、全面质量管理等，以有效防止私营企业在公用事业领域垄断的可能。

德国环保的另一个特征是鼓励公众参与到公共服务中，德国公众环境意识高，有关资料表明，80%的德国人在购物时考虑环保问题。

原标题:董战峰：环境污染第三方治理进行时